Expert Perspectives

Establecer Objetivos de Reducción de Emisiones en el Contexto de Una Estrategia a Largo Plazo: La Experiencia Chilena

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Las observaciones que se presentan a continuación fueron escritas por Rodrigo Palma-Behnke y Marcia Montedonico en respuesta a preguntas formuladas por el equipo del proyecto. Se basan en su experiencia como participantes en varios procesos participativos en temas de energía y cambio climático en Chile. En este sentido, las opiniones entregadas no pretenden tener una validez general sino más bien expresar lo observado y estudiado en un contexto particular.

Pregunta 1:

¿Para Vds., cuáles son las ventajas y los inconvenientes de incluir una meta cuantitativa de reducción de emisiones para mediados de siglo? , o para el año en que logremos cero emisiones netas?

En general las metas cuantitativas tienen la ventaja de concretar y hacer ver con mayor claridad lo que se busca alcanzar, la intención y su magnitud. Se facilita asimismo el seguimiento de los progresos que se realizan, pudiendo adaptar estrategias durante el proceso. Por último, una meta cuantitativa clara facilita una discusión informada sobre sus costos y factibilidad.

En cambio, las metas cuantitativas tienen como desventaja el potencial de ser consideradas arbitrarias si es que no existe el debido respaldo de los responsables de la toma de decisiones y de la población. Asimismo, este tipo de metas pueden ser consideradas rígidas cuando no se sitúan dentro de un contexto más amplio de discusión.

En el caso específico de las metas de reducción de emisiones o una fecha para lograr cero emisiones netas, se puede comentar lo siguiente:

  • Si se definen metas cuantitativas que son percibidas como muy ambiciosas, éstas entran en conflicto con otras prioridades discutidas en la sociedad. A modo de ejemplo, en Chile se presentaba usualmente el argumento de que una meta cero emisiones a mediano plazo hipotecaría el desarrollo del país o desviaría recursos de otras prioridades del país.
  • En contraste, metas cualitativas o más generales, permitirían ajustar de manera más fácil los esfuerzos a la evolución de los costos, desarrollos tecnológicos, etc. Pero en este caso se diluye la meta y se pierde el sentido de urgencia para alcanzarla.

Por último, cabe mencionar que las metas cuantitativas no aseguran un análisis objetivo (sin ninguna duda sobre su aplicación). En el caso de Chile se discutieron al menos cinco formas distintas de establecer metas objetivas, las que resultaban de una combinación de tres factores:

  • el año de referencia elegido
  • la base de cálculo de la intensidad de emisiones: población, PIB, etc.
  • la expresión como valor absoluto o relativo

Incluso en el caso de cero emisiones netas, aparece la distinción sectorial: por ejemplo, solo el sector eléctrico o las emisiones globales.

P2: ¿Cuáles son las ventajas y los inconvenientes de hablar de targets (metas) más bien que goals (objetivos)? ¿Qué implica al hablar explícitamente de targets y no de objetivos o visión para la reducción de emisiones, etc.?

Target se diferencia de otros conceptos como objective o goal en que se percibe con un nivel de mayor urgencia, mayor precisión, que además contempla un seguimiento sistemático. En general el uso de target debería tener asociado el logro de un resultado que se puede medir y percibir. Un aspecto negativo es que se percibe con mayor rigidez.

En nuestra opinión, la temperatura media del planeta, directamente asociado al “target del planeta”, todavía no es una magnitud suficientemente visible ni internalizada en la sociedad. Diferente es el caso de ciertos indicadores económicos como PIB o porcentaje de cobertura escolar, porcentaje de acceso a la electricidad u otros. Probablemente un uso efectivo de la palabra target debiera ir asociado a una medición “visible” de la evolución de este (target), en este caso de la temperatura media. El target de cero emisiones netas parece ser más claro para el público general, o bien hablar de tópicos asociados como el riesgo de eventos extremos, el nivel de amenaza a la biodiversidad, etc.

Por su parte, goal se refiere más a una ambición, a un propósito o intención de un país (o de la comunidad internacional) de alcanzar ciertas metas. Tiene un sentido más político que técnico. En este sentido, podría orientar de mejor manera los objetivos del país, dejando la palabra target para metas más específicas y concretas, con mayor facilidad de medición y de alcance.

P3: ¿Deberían los países incluir metas [targets] de mediados de siglo (2050) además que una fecha límite [target date] para lograr cero emisiones netas en su estrategia a largo plazo? El Acuerdo de Paris invita a los países a desarrollar estrategias de mediados de siglo, pero también indica que tales estrategias deben tener en cuenta el Artículo 2, que habla del equilibrio necesario entre las emisiones antropogénicas y las remociones (es decir, cero emisiones netas).

Bajo el supuesto de que se decide que es preferible establecer metas cuantitativas (fechas, montos), parece conveniente establecer metas intermedias a partir de una meta final. Lo anterior tiene las siguientes ventajas:

  • Dado que se trata de objetivos a largo plazo, que involucran varios gobiernos (debido a que se trata de metas globales), evita el incentivo perverso de desplazar los compromisos hacia el final del período, haciendo más riesgoso el logro de las metas conforme avanza el tiempo.
  • El avance en el logro del “target” podría ser monitoreado de manera más consistente, estableciendo una suerte de trayectoria.
  • La narrativa asociada a cada trayectoria está forzada a elaborar una hoja de ruta que facilita el logro de compromisos al interior de cada país (sectores) y en los acuerdos internacionales.
  • Quedarían de manifiesto los compromisos intergeneracionales en una sociedad, sincerando sacrificios y beneficios en las distintas etapas.

Sobre este punto nos gustaría hacer una reflexión más general sobre la meta de “cero emisiones netas”. Dado que el carácter último de esta meta es planetario, al definirlo para cada país, aparece la complejidad de que parece no capturar las opciones de que los distintos países focalicen su contribución de acuerdo a su vocación (ventajas naturales, circunstancias económicas). A modo de ejemplo, Chile, con un gran potencial renovable, podría constituirse en un gran exportador de energía solar a la región latinoamericana. ¿Cómo se reconoce este aporte en ir avanzando hacia alcanzar la meta? Chile podría seguir con altas emisiones en el sector de transporte, a la espera de que se desarrollen las tecnologías eficientes en este sector, tema que debería estar liderado por otro grupo de países como “compromiso multilateral”.

Concluimos que la definición exitosa de metas finales e intermedias debiera involucrar los “compromisos multilaterales” según las vocaciones y ventajas comparativas (en términos de oportunidades de mitigación) de cada país. Las metas de cada país por si solas parecieran configurar una situación subóptima que podría aumentar los riesgos percibidos. Más que un proceso de negociación en torno a los "compromisos multilaterales", deberían estudiarse incentivos eficientes para promover este tipo de asociaciones (mejor acceso a los fondos verdes, opción para la creación de vías comunes, etc.).

P4: ¿Para el objetivo [target] de mediados de siglo, es preferible que los países establezcan una meta única o un abanico de reducciones de emisiones alcanzables? En cuanto al tiempo requerido para el alcance de cero emisiones netas, ¿se necesita establecer una fecha única o un abanico de fechas?

Pensamos que en general, abanicos en emisiones o años generan la señal perversa de ajustar los esfuerzos y recursos al límite menos restrictivo. Si ya resulta difícil establecer costos (más bien reputacionales) de no cumplir una meta específica, con mayor razón será difusa una responsabilidad efectiva de lograr la meta en uno u otro extremo del abanico establecido. Alternativamente, pareciera tener más sentido establecer revisiones periódicas de las metas establecidas (por ejemplo, cada cinco años) en un proceso participativo y transparente que permita negociar de acuerdo al desempeño observado en cada país.

P5: ¿Es mejor establecer un objetivo indicativo inspirador [aspirational target] que no se sabe cómo alcanzar, que un objetivo menos ambicioso pero que es conocida la manera de alcanzarlo (ejemplo: mediante tecnologías existentes, etc.), mientras se va notando la posibilidad de aumentar su ambición con el tiempo?

El dilema que se plantea es muy profundo, y compartimos plenamente la preocupación. Sin embargo, conforme ha ido avanzando la evidencia científica sobre el proceso de cambio climático, pareciera que ya se puede estimar una fecha límite para poder frenar el crecimiento de las emisiones de acuerdo al escenario que se plantee. Consecuentemente, las metas en fechas tendrían un valor máximo que no puede transgredirse. Incluso los modelos de simulación pueden chequear esta fecha máxima de acuerdo a la evolución de las metas intermedias. Si los países respetaran estas fechas máximas en el contexto ya descrito, la pregunta clave se centraría en las metas intermedias. Probablemente aquí podría discutirse si es bueno o no plantearlas como “objetivo indicativo” o directamente como “objetivo”. En conclusión se ve factible una solución híbrida con un objetivo [target] cuantitativo fijo para el año para alcanzar “cero emisiones netas”, mientras que para las metas intermedias definirlas como “objetivos indicativos”, esperando recibir mayores niveles de ambición comparados con el caso de metas fijas.

P6: ¿Cómo deberían los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París orientar el desarrollo de los objetivos en la estrategia a largo plazo? ¿Deberían los países definir lo que significan para ellos los objetivos de temperatura del Acuerdo de París en el marco del desarrollo de sus estrategias?

Los objetivos del Acuerdo de París son claves como punto de referencia. No nos queda claro si este acuerdo es suficiente para establecer una meta final en años (véase nuestra respuesta a la Pregunta 5). En el caso de que no lo sea, pareciera ser necesario continuar con los esfuerzos científicos de manera de poder dar respaldo (simulaciones, modelos) a los temas tratados en las estrategias de cada país.

Además, es importante dar coherencia a las definiciones y estrategias que puede elaborar cada país separadamente, con respecto a los objetivos de temperatura del Acuerdo de París, para lograr acuerdos convergentes. En este punto pueden ayudar mucho el uso de modelos de simulación, que permitan a los países conocer los rangos de incertidumbre en el logro de las objetivos de temperatura, en función de los que ellos definen y a su vez están definiendo los otros países. No se sugiere un cálculo exacto, sino más bien un abanico del incertidumbre de los resultados.

P7: ¿Es posible decir con seguridad si una meta de largo plazo en una estrategia nacional a largo plazo concuerda con los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París, dado que los objetivos de temperatura serán determinados por las emisiones mundiales?

Aquí aparece nuevamente la necesidad de disponer de un marco adecuado que permita entender de qué forma los compromisos nacionales se traducen en un efecto a nivel planetario. Nosotros lo plantearíamos como un chequeo cruzado necesario. El calendario de este chequeo es clave ya que un acuerdo específico del conjunto de países podría cumplir con estándares para cada país, pero no con las metas globales. También se necesita una herramienta de simulación. Esta permitiría un chequeo menos detallado pero más permanente que ayude a ir creando la noción de coherencia del esfuerzo conjunto de los países.

En este sentido cabe mencionar parte de la experiencia en Chile en el marco del proyecto MAPS Chile (Mitigation Action Plans and Scenarios). Se desarrollaron modelos sectoriales y macroeconómicos que permitieron evaluar distintos escenarios de mitigación que contenían implícitamente una estrategia. El desarrollo de estos modelos llevó varios años: la simulación de los casos fue un proceso relativamente complejo por la cantidad de información y análisis requeridos. Al momento de definir los compromisos nacionales, casi un año después de haber cerrado el análisis de los resultados de los modelos, el contexto económico internacional y nacional cambió de manera importante, lo que generó la presión de revisar los resultados de los modelos y eventualmente volver a correrlos. Esto resultó no ser factible. Esta experiencia nos llevó a pensar sobre la pertinencia de disponer a futuro de un buen equilibrio entre la precisión y flexibilidad de los modelos utilizados, de manera de poder informar a los tomadores de decisión en los momentos más oportunos, disminuyendo así el riesgo de que los resultados de los modelos sean invalidados.

Por otra parte, bajo la hipótesis de que el contexto social y tecnológico mejora en relación a los compromisos que cada país puede tomar, es importante disponer de evaluaciones de carácter periódico. A modo de ejemplo, en Chile en los últimos cinco años hemos experimentado un boom de las energías renovables, que se ha traducido en la incorporación de cerca de 3 GW (sobre una capacidad total instalada de 21 GW) de energía solar y eólica. Licitaciones recientes han validado precios de oferta record a nivel mundial de menos de US$25/MWh. La sociedad confía hoy mucho más en la contribución de estas tecnologías y no las percibe como un costo adicional como se planteaba hace cinco años. Un mayor nivel de compromiso parece por tanto mucho más factible.

Pensamos que cada país va a realizar un análisis centrado en su contexto, siendo clave tener la posibilidad de poder conocer de qué forma su estrategia, combinada con las del resto de los países, cumple o no la meta [target] final de cero emisiones netas y desde ahí plantear o revisar los acuerdos globales.

P8: ¿Cuáles son los supuestos importantes que hay que declarar respecto al establecimiento de la meta [target] (criterios de equidad [supuestos sobre las acciones de otros países], supuestos tecnológicos, inclusión de emisiones negativas, etc.)? ¿Cuáles son los supuestos importantes que hay que declarar respecto al objetivo mismo (inclusión del sector de la tierra, inclusión de todos los sectores y gases de efecto invernadero, etc.)?

Los supuestos sobre criterios de equidad, tecnologías, incorporación de emisiones negativas, etc., y también la forma de cálculo del objetivo [target] siempre serán debatibles. El respaldo que se entregue a las simulaciones (en sus distintos niveles de partes interesadas) debe generar la convicción de que el valor calculado es razonable para todos. Como se trata de un objetivo a largo plazo, pensamos que no se requiere de una resolución menor que cinco años, lo que probablemente capture una parte importante de las incertidumbres involucradas. Esto se podría realizar tomando un año representativo de cada quinquenio, explicando los cambios estructurales y resultados de mitigación logrados. Las estrategias intermedias parecen no ser necesarias y complicarían un proceso de validación y análisis.

Cabe señalar que los supuestos más conservadores en cada uno de los aspectos mencionados tendrían como impacto adelantar la fecha límite del objetivo de cero emisiones. Asimismo estos supuestos conservadores generarían menos debate ya que se asemejan más a una perspectiva de tipo BAU (business as usual, o “sin cambio”). Si esta fecha es aceptada como objetivo para cero emisiones netas, las metas intermedias tendrían que adaptarse de manera consistente en cada país. Bajo la hipótesis de que el contexto tendería a ir mejorando, en cada proceso de revisión debiera ser más fácil llegar a acuerdos vinculantes con estrategias más concretas. No sugerimos necesariamente partir del supuesto BAU y luego ajustar el proceso. Lo que queremos resaltar es que si se logra el acuerdo de cero emisiones netas dentro de este siglo, los supuestos de tipo BAU al ser simulados obligarían a que el año máximo para lograrlo se adelantara . De esta forma se entrega un incentivo a mover los supuestos BAU con el fin de tener más flexibilidad en la fecha que se desea comprometer como límite.

Si es factible incorporar explícitamente el sector de la tierra creemos que se contribuye, particularmente en países donde este sector ofrece gran potencial (Brasil, Chile, etc.). En ellos la forestación, el manejo de los bosques y la desertificación son desafíos que se ligan directamente con las metas de cambio climático.

Consideramos que esfuerzos tendientes a obtener un mayor conocimiento del fenómeno de cambio climático siempre tendrán un efecto positivo en el proceso de acuerdo entre los países. Sin embargo, en el caso de los modelos utilizados en cada país, es clave mantener un compromiso adecuado entre nivel de precisión y versatilidad de los modelos.

P9: ¿Si un país ya tiene establecido una meta [target] a largo plazo, hasta qué punto debería el desarrollo de la estrategia a largo plazo constituir una oportunidad de revisar este objetivo y establecer un objetivo nuevo? ¿O deberían los objetivos establecerse en el marco de otro proceso político, y la estrategia a largo plazo limitarse a la exploración de otras vías de lograr un objetivo existente?

Nuestra percepción es que no se puede generalizar para dar una respuesta a esta pregunta. Para bien o para mal, los acuerdos alcanzados, como el de París, debieran cuidarse desde el punto de vista de una decisión a largo plazo que gatille procesos globales que requieren de tiempo para establecerse. Sin duda que los países que, en vista del nuevo escenario, estén dispuestos a revisar sus objetivos a largo plazo y a explorar vías más ambiciosas debieran poder hacerlo bajo la estructura oficial.

Los procesos de revisión global del objetivo a largo plazo, los que a su vez debieran gatillar nuevas trayectorias, deberían corresponder a intervalos de cinco años o superior.

Como aspecto final, quisiéramos comentar el desafío intergeneracional que plantea el cambio climático. Los escenarios de mitigación explorados en Chile, particularmente los de alto nivel de ambición, muestran que la inversión en estrategias de mitigación genera beneficios para el país incluso en los indicadores convencionales de desarrollo, tales como un aumento en el PIB, puestos de trabajo y calidad de los puestos de trabajo. Sin embargo, la primera generación puede no ver los resultados en el corto plazo, viendo en la estrategia más bien costos. Esto es particularmente sensible en países en vías de desarrollo, donde existen prioridades de desarrollo en áreas básicas. Las estrategias de cooperación sur-sur-norte (de carácter multilateral) pueden jugar un papel clave.

All the interpretations and findings set forth in this expert perspective are those of the author alone.