Expert Perspectives

Le Rôle de la Gouvernance dans L’élaboration des Stratégies à Long Terme

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Contexte, avantage 

L’Accord de Paris a posé les jalons d’une nouvelle ère dans laquelle l’action climatique sera un élément central des politiques internationales ou nationales. L’atteinte de l’objectif  fixé par l’Accord à long terme, va nécessiter à son tour l’élaboration de stratégies de long terme (SLT) de la part des Parties. En d’autres termes, si l’Article 4.19 n’avait pas été stipulé, il aurait fallu que les États l’inventent ! 

Mettre en œuvre des SLT pour appliquer l’Accord est donc indispensable. Ces stratégies, qui viendront asseoir les contours de développement de chaque secteur en visant la neutralité carbone, seront basées sur des trajectoires mises à jour tous les cinq ans à travers les contributions déterminées au niveau national (nationally determined contributions, ou NDC). Au niveau international, l’agrégation des NDC permettra de voir dans quelle mesure les contributions déterminées individuellement par chaque pays permettent de converger vers l’objectif collectif de Paris. 

C’est ainsi que ces stratégies peuvent devenir un outil facilitateur du dialogue international. Leur partage au niveau international permettra de réaliser un exercice collectif pour apprécier l’action de chaque Partie, éviter la planification d’investissements non résilients, relever les besoins et prendre connaissance des nouvelles opportunités d’investissement, d’innovation ou de renforcement des capacités. C’est aussi une manière de maintenir la mobilisation et de cultiver la confiance et la solidarité créées à la naissance de l’Accord. 

Toutefois, il est clair que ni dans leur consistance ni dans leurs ambitions, ces stratégies ne seront similaires et dépendront des contextes politiques, économiques et sociales de chaque pays. Le succès de leur mise en œuvre dépendra également du leadership politique, de l’organisation institutionnelle, de l’arsenal juridique, des politiques financières et fiscales du pays et des plans de transition sociale qui les accompagnent. 

Si ces stratégies représentent un pilier important pour la mise en œuvre de l’Accord de Paris, elles sont souvent difficiles à appréhender par les décideurs, des pays développés aussi bien que des pays en développement. Ces difficultés tiennent aux horizons de ces stratégies, synonymes d’incertitudes et de dépendance par rapport aux règles du jeu internationales. Les réformes qu’elles imposent sont souvent impopulaires et ne confortent pas toujours les agendas des hommes et des femmes politiques. La clé de leur succès ne réside donc pas seulement dans la bonne gouvernance des politiques nationales et locales mais repose également sur le leadership et la bonne gouvernance au niveau mondial, c’est-à-dire sur un plan de mise en œuvre intégré et systémique qui prend en considération les impératifs de la transition économique et sociale.

Les stratégies à long terme à faibles émissions de carbone sont en fait une transformation des stratégies de développement économiques conventionnelles en une nouvelle génération de politiques de développement. Ces politiques conjuguent acteurs et facteurs économiques avec ceux de l’environnement et du climat et font la jonction des impératifs sociaux et humains, pour plus de durabilité.

Les stratégies à long terme et les stratégies sectorielles existantes

Les stratégies  à long terme à faibles émissions de carbone ne peuvent être établies en faisant table rase des stratégies et plans de développement existants. Ces stratégies doivent être élaborées à partir des stratégies sectorielles existantes soumises à une évaluation stratégique, puis analysées et revues en fonction des objectifs de neutralité carbone, de résilience et de durabilité. 

Dans un premier temps, l’évaluation stratégique est faite secteur par secteur en concertation étroite avec le ministère ou l’autorité concernée. Des scénarios de développement sont alors élaborés à tous les niveaux de la hiérarchie de l’administration (services, directions, secrétariat général) avant d’être présentés aux responsables politiques.

Grâce à l’élaboration des scénarios, les politiques disposeront d’outils leur permettant de comprendre les trajectoires, les efforts à fournir sur le plan institutionnel, juridique, social et financier, ainsi que l’implication requise des opérateurs et de la société civile. Des dialogues doivent alors être organisés par le secteur avec les différents opérateurs, parlementaires et représentants syndicaux, ainsi que la société civile, pour s’assurer de l’adhésion de tous les partenaires. Si la révision ou la revue intégrale de la stratégie sectorielle implique des impacts sociaux significatifs, un plan de transition sociale est élaboré et validé avec les fédérations et les syndicats du secteur. Les différentes stratégies sectorielles sont alors agrégées, priorisées et présentées, dans le cadre d’une stratégie nationale de long terme, au conseil du gouvernement puis au parlement. Selon l’importance des transformations induites, des débats doivent être organisés au niveau national et à celui des régions pour permettre une adhésion totale de l’ensemble des composantes politiques et sociales du pays.

La gouvernance: un impératif d’élaboration et de mise en œuvre des SLT

Le processus d’élaboration et de mise en œuvre des SLT fait appel à de nombreux intervenants étatiques et non étatiques ainsi qu’à la société civile. La multitude de ces intervenants, les besoins en coordination et la capacité de mobiliser les acteurs sont des facteurs clé aussi bien de l’élaboration des SLT que de leur mise en œuvre.

L’élaboration et la mise en œuvre des SLT requièrent donc une approche participative et territoriale, car tous les acteurs deviennent incontournables. Tous les secteurs et tous les territoires doivent être impliqués et conscients de la transformation globale que l’Accord de Paris engendre aux niveaux des modes de production et de consommation et à celui de la société tout entière. Les développer dans un cadre participatif au niveau national permettra aux acteurs non étatiques d’adhérer à la transformation globale et d’échanger avec l’État sur les réformes institutionnelles, juridiques, socioéconomiques,   financières et fiscales nécessaires pour leur permettre d’anticiper, d’innover et d’investir — en d’autres termes, de faire confiance.

La transversalité de ces stratégies requiert un travail méticuleux de convergence des politiques publiques, une convergence qui permettra de gagner du temps, de renforcer l’efficacité, d’éviter les redondances et les doubles investissements et bien souvent d’éviter des investissements non durables. L’implication à des stades précoces de l’élaboration des SLT du ministère des finances est également décisive pour l’adoption d’un scénario de développement optimal (c’est-à-dire, techniquement valable et économiquement viable).

De ce fait, l’élaboration de la stratégie nationale à faibles émissions de carbone doit être menée par une institution munie des prérogatives transversales de coordination mais également des pouvoirs d’impliquer tous les acteurs, d’orchestrer les dialogues et de gérer les intérêts et les conflits. De par le monde, rares sont les autorités chargées du climat qui disposent de ces pouvoirs.

Quel que soit le positionnement sur l’échiquier gouvernemental de l’instance chargée du climat, ce rôle de leader ne peut être joué que par l’autorité suprême du pays, et son autorité doit être mise en œuvre au niveau de l’exécutif par l’autorité chargée du climat (généralement les ministères de l’environnement), ce qui implique le plus souvent une réorganisation ministérielle, à l’image de celle qu’a effectuée la France.

Sur un plan opérationnel, le chef du gouvernement met en place sous son autorité une commission facilitée par le ministre de l’environnement pour examiner les aspects transversaux de la stratégie, rechercher la convergence des politiques et prioriser le plan d’intervention national. 

À ce stade, deux questions se posent : Le leadership et le pouvoir politique sont-ils suffisants pour faire face à ces stratégies ? Leur développement au niveau national est-il suffisant pour garantir leur mise en œuvre ? La réponse peut être résumée en trois mots : cohérence, financement et simplification.

La cohérence

La cohérence est un facteur clé de réussite de la mise en œuvre et de la durabilité des politiques à long terme. 

Sur le plan national, la cohérence doit être la règle dans la mise en œuvre des politiques de développement, qui doivent être repensées en termes de fiscalité, de subvention et d’amélioration de l’environnement général des affaires pour accélérer la transformation globale appelée par l’Accord de Paris.

Sur le plan international, les pays développés, les organisations internationales et les institutions de commerce et de la finance doivent œuvrer à l’adoption et à la mise en œuvre de règles mondiales cohérentes (notamment en termes de flux financiers internationaux et questions fiscales) en vue d’accélérer l’élaboration et la mise en œuvre à l’échelle planétaire de SLT durables et à faibles émissions de carbone. Dans le cadre des relations bilatérales, les pays développés doivent également s’employer à ce que tous les programmes et projets de développement cofinancés par leurs agences de coopération ou organismes de financement soient conformes aux objectifs de développement mondiaux durables et à faibles émissions de carbone. L’Accord de Paris, avec son objectif de neutralité carbone, doit faire partie des références auxquels renvoient tous les accords de commerce mondiaux, régionaux et nationaux en termes de commerce, investissements et responsabilité des entreprises.

L’absence d’une politique fondamentale de connexion entre la lutte contre le changement climatique, la transition vers l’économie verte et le commerce mondial est un facteur limitant de l’application de l’Accord de Paris. De la même manière, la quasi-absence de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) des processus de négociation et de mobilisation est dommageable, compte tenu du  rôle clé que joue le commerce dans la diffusion des technologies et des services verts, dans la diffusion des énergies renouvelables par la création de marchés de masse avec l’abaissement des prix, et d’une manière systémique en tant que stimulus économique. 

Les stratégies de long terme doivent intégrer la transformation du commerce mondial en commerce vert. Si cette transformation inclut bien sûr la décarbonation progressive des moyens de transport, il faut aller plus loin et inscrire plus structurellement le climat dans l’architecture institutionnelle du commerce mondial, par exemple en soutenant la conclusion des négociations sectorielles à l’OMC sur les biens et services environnementaux. Il faut s’assurer également que les clauses climatiques deviennent des éléments constitutifs des accords commerciaux bilatéraux et multilatéraux, par exemple en liant le niveau de certaines préférences commerciales octroyées dans des accords de libre-échange au degré d’ambition et de résultats vérifiés de la mise en œuvre de l’Accord de Paris par les bénéficiaires. L’avènement du commerce vert renforcerait à la fois le multilatéralisme et la mise en œuvre de l’Accord de Paris.

L’accès au financement et le soutien aux PME

Je ne reviendrai pas dans cet article sur la nature essentielle de l’accès au financement pour l’accélération de la mise en œuvre de l’Accord de Paris ; cette thématique a fait l’objet de nombreux rapports. Je voudrais toutefois souligner l’importance dans ce contexte des  petites et moyennes entreprises (PME).

Dans tous les pays ce sont les PME qui emploient le plus de personnes et qui créent le plus d’emplois. Soutenir ou favoriser un tissu dynamique et territorialement bien distribué de PME est incontournable pour résorber le chômage et surtout, dans les pays émergents ou en développement, pour faire face à la croissance démographique, a fortiori si on veut qu’elle s’accompagne de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD). Aucune stratégie à long terme ne peut garantir une croissance à faibles émissions de carbone et un niveau acceptable de développement humain sans des politiques qui prennent en compte de façon holistique les besoins des PME. Beaucoup de pays en développement peinent à réaliser leurs plans nationaux en faveur des PME. Le renforcement de la coopération internationale en faveur des PME doit être une priorité dans les stratégies de mise en œuvre de l’Accord de Paris.

La simplification administrative 

Dans la plupart des pays la lourdeur bureaucratique, la complexité administrative et l’absence de dispositifs d’accompagnement et de facilitation des démarches représentent un obstacle permanent à l’initiative, à la création d’entreprises et à l’essor de l’économie en général. La numérisation des activités humaines offre le double avantage de favoriser l’allègement des procédures et de décarboner l’administration par le passage à l’immatériel. Elle doit faire partie des stratégies de long terme, par exemple avec des objectifs de couverture à 100 pour cent de la population à l’horizon 2050, car la transformation globale qu’appellent l’Accord de Paris et les ODD met une pression importante sur tous les aspects de l’activité humaine. L’énergie, les coûts et les délais évités dans les procédures administratives permettront de libérer l’initiative individuelle et collective, accélérer l’application des politiques publiques et gagner des points de croissance durable.

All the interpretations and findings set forth in this expert perspective are those of the author alone.